张迅
编者按
按照区域环保督查中心组建方案，区域环保督查中心承担着监督地方对国家环境政策、法规、标准的执行情况，承办重大环境污染与生态破坏案件的查办工作，承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作，参与重、特大突发环境事件应急响应与处理的督查工作等职责。然而，当前环保督查中心普通存在人力物力配置有限等问题。环保督查中心如何提高督查效能？西南环保督查中心探索建立的重点督查模式值得借鉴。
区域环保督查中心承担着“督查、协调、服务”的职责。然而，当前环保督查中心普通配置的人力物力有限，这就要求其督查工作必须围绕事关全国环保工作大局和影响本区域科学发展的突出环境问题开展，通过采取以点带面、查深查透、督办到位的工作方式，以督为主、紧密互动、惩防并举，建立重点督查模式，使督查工作发挥更大作用。

 

重点督查模式的实践

■阅读提示
围绕主要污染物总量减排工作、区域性流域性环境问题、重点行业企业、防范环境风险和大开发大发展可能带来的环境问题5方面开展重点督查。

环境保护部西南环境保护督查中心(以下简称“中心”)积极转变工作思路、大胆创新督查方式、着力提高督查效能。

一是围绕主要污染物总量减排工作开展重点督查。主要污染物总量减排工作是当前和今后相当一段时间内各级政府的重点工作。区域环保督查中心作为环境保护部的派出机构，有必要将主要污染物总量减排工作督查作为推动所辖地区切实贯彻落实好国家环保工作目标和优化经济发展的重要抓手。

2011年10月31日至11月4日，中心对贵州省黔西南州污水处理厂开展了“促建设，保运行”的污染减排专项督查，发现了存在减排工作长效机制不健全、治理设施运行不正常、污水管网建设滞后和污水处理费征收不到位等问题。据此，向州政府提出了加强主要污染物总量减排工作组织领导、狠抓监督检查、严格目标考核和问责、加快污水管网建设和严格执行减排经济政策的督查建议。

二是围绕区域性流域性环境问题开展重点督查。把推动区域流域经济社会发展与环境保护工作高度融合、实现区域流域经济社会又好又快发展作为出发点。

2011年10月9日~20日，中心对乐山市环境保护政策、法规、标准执行情况开展了全面调研。乐山市是四川省重要的工业城市，高耗能、高污染产业所占比重较大，多晶硅、化工、稀土、皮革加工等产业集中，环境污染和环境风险问题比较突出。通过调研，中心将发现的问题向乐山市政府进行了通报，并就进一步加强环境保护工作提出了落实目标考核、执行环境保护一票否决、建立健全建设项目审批联动机制、建立有效的减排工作机制和加大投入推进环境监管能力建设等督查建议。

三是围绕重点行业重点企业开展重点督查。重点行业重点企业的环境保护工作情况在一定区域具有很强的示范效应，同时也集中反映了区域的环保执法监管环境。

2011年11月14日，中心精心遴选了西南地区重点行业的近20家龙头企业，组织召开了西南地区重点企业环保工作座谈会，集中学习贯彻国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》，交流环保工作经验，听取督查工作建议，推动重点企业进一步重视环保工作，加强环保管理，推进技术革新，改进生产工艺，降低环境风险。

2011年3月以来，中心先后选取重庆钢铁(集团)有限责任公司、昆明钢铁集团有限公司、贵州茅台酒股份有限公司等西南地区11家国有大型企业开展了执法督查，查实了上述企业存在建设项目环境管理、污染物总量减排、危险废物管理、排污申报、污染治理设施运行管理等方面的环境问题。根据查实的问题，分别向重庆市、云南和贵州省环保厅(局)发出书面督查通知，同时抄送三省(市)政府办公厅，要求依法处理企业违法行为，督促整改环境问题。另外，中心对存在问题比较典型的贵州茅台酒股份有限公司和重庆钢铁(集团)有限责任公司还采取了约谈其负责人的督查措施。

四是围绕防范环境风险开展重点督查。“防风险”是国家环境保护“十二五”规划的三大重点工作之一。除了参与区域内环境应急响应与处理外，区域环保督查中心通过重点督查，在环境应急工作全过程管理中积极发挥事前预防作用。

针对乌江干流时常发生磷超标，继而可能引发的突发性环境事件，2011年，中心在广泛调查研究的基础上，对引发磷超标的中化开磷集团开展督查，督促其建设乌江水污染治理工程。云南红河州是有色金属冶炼产业发达地区，也是重金属和危险废物环境隐患较大的地区，2011年中心督促当地政府和主要冶炼企业加快结构调整步伐，改进生产工艺，落实各项环保法律法规，切实做好重金属和危险废物的治理工作。

五是围绕大开发大发展可能带来的环境问题开展重点督查。经济欠发达地区积极承接发达地区的产业转移是当前我国实现区域协调发展的主要形式之一，同时也可能给欠发达地区的环境保护带来巨大挑战。区域环保督查中心在所辖地区大开发大发展中积极发挥职能作用，督促各级政府落实好国家环保政策法规，将有力推动欠发达地区发挥后发优势，减少发展所付来的环境代价，降低重特大环境事件发生机率，实现经济发展和环境保护的“双赢”。

2012年3月，中心联合贵州省环保厅实地调研了贵阳市小河区小孟工业园区、遵义县和平工业园区和仁怀市坛厂镇樟柏酒类配套产业园区的规划建设情况，听取了相关负责人对园区建设情况的汇报，并先后到中煤盘江项目建设现场、贵阳卷烟厂等园区企业进行检查。中心强调，贵州省各级地方政府要认真贯彻落实第七次全国环境保护大会精神和国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》，根据各自实际选准工业园区发展的主攻方向和发展模式，编制实施好环保规划，开发建设工业园区力争起点高一些、标准高一些、要求严一些，做到在发展中保护，在保护中发展，努力推动环境保护与经济发展的高度融合。

     重点督查模式的成效
     ■阅读提示
完善督查机制，督促地方健全环境保护管理体制，与地方环保部门形成紧密的互动机制，解决一批环境问题，集中强化环保政策法规宣传。

　　通过围绕主要污染物总量减排工作、区域性流域性环境问题、重点行业重点企业、防范环境风险、大开发大发展可能带来的环境问题等5方面开展的重点督查工作，取得了5方面的成效。

一是进一步完善督查机制。在第七次全国环境保护大会上，李克强副总理着重强调了要理顺督查体制机制。国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》中也明确指出，要健全环境管理体制和工作机制，完善督查体制机制，加强国家环境监察职能。完善督查机制，就是要始终贯彻落实“在发展中保护、在保护中发展，探索环保新道路”战略思想，以改革创新为动力，探索区域环保督查工作科学发展。

重点督查是指区域环保督查中心依据国家环保法规、政策和标准，围绕事关全国环保工作大局和影响本地区科学发展的突出环境问题开展全面或者专项的监督检查和评估的具体督查行为。重点督查转变了督查方式，从过去的以“查”为主，调整为以“督”为主、以“查”促“督”，实现以查企业的环境问题为主向以督促地方政府、相关部门和企业切实履行环保职责为主的转变，实现提高环保督查效能的目的。从过去对所辖区域采取“广覆盖”的督查方式，转变为着重对事关全国环保工作大局和本地区科学发展的突出环境问题开展全面、深入的集中督查，通过以点带面，促进所辖区域切实抓好环境保护工作，实现经济社会又好又快发展；准确划分区域环保督查中心和地方环保部门事权，把握好督查和监管的界线，改变区域环保督查中心代替地方监管的情况，实现国家监察和地方监管“各司其职，各负其责”的目的；通过与地方环保部门良性互动、形成合力，促进地方逐步解决制约环境保护工作的体制和机制问题，帮助地方环保部门解决“想管管不了、想查不敢查、查了处不了”的环境问题，着力破解环境执法难题。

二是督促地方健全环境保护管理体制。当前，“党委领导、政府负责、环保部门综合管理、有关部门协调配合”的环境保护管理体制在西南一些地区尚不完善。中心通过重点督查引起了地方政府的高度重视，促使地方逐步解决制约环保工作的深层次问题，有力地促进了地方环境保护管理体制的健全。重庆市政府市长以及两位副市长对中心关于重庆钢铁集团公司环境问题的督查通知作出专门批示，要求市各有关部门依法查处环境违法行为，妥善处理相关事宜，抓紧完善相关手续。乐山市政府建立和完善了环境保护工作机制，实施了《乐山市区县党政“一把手”环境保护工作实绩考核办法》，出台了《乐山市关于加强环境保护重点工作意见》，印发《乐山市企业投资并联审批办事指南》，并计划在“十二五”期间，完成环境监察监测标准化建设，逐步提升环境监管能力和水平。黔西南州召开政府专题会议，就中心督查建议逐一分解、落实责任，副州长代表州政府约谈了各县(市、区)政府分管领导以及州环保局和住房建设局主要负责人，要求各县(市、区)及州属部门采取强有力措施，逐条整改落实。滇、黔、桂三省环保部门形成了《万峰湖库区水环境保护协调合作备忘录》，建立起区域联防联治的长效工作机制。

三是与地方环保部门形成了紧密的互动机制。中心通过督促地方政府建立环保目标考核、问责机制、建立建设项目联动审批、合力减排等长效工作机制，以及推动地方政府加强环境监管能力建设等，解决了制约环保工作的深层次问题，为地方环保部门创造了宽松的工作环境。而通过对重点企业的督查督办，也帮助地方环保部门解决了“想管管不了、想查不敢查、查了处不了”的问题，用诚意和实际行动服务、支持和帮助了地方环保部门。由此，地方环保部门对中心建立的重点督查模式普遍表示了支持，希望在此基础上进一步加强与中心的沟通配合。形成了区域环保督查中心与地方环保部门紧密互动，开创了共同推进环保工作的大好局面。2012年2月28日，西南环保督查中心和所辖区域省级环保厅(局)签订全面合作框架协议，建立起情况通报和信息共享机制、联合督查机制、区域流域环保联防联控机制、环保专项课题合作研究机制、党风廉政建设情况通报和干部交流机制、党建和文体交流机制六大合作机制。在信息和资源共享、环保业务工作、党风廉政和人事工作、党建和文体交流等方面开展全面合作，构建起“各司其职、各负其责、优势互补、合作共赢”的工作机制。

四是促使一批突出环境问题得到了解决。通过重点督查，促使环境问题比较集中的乐山市和黔西南州制定了整改落实方案，明确了整改目标和时限。促使长期严重恶化的万峰湖库区水质有了明显改善。促使一批企业环保工作上台阶。如，贵州茅台酒股分有限公司投资6328万元开展了厂区污水综合治理，建立和完善了《废水控制程序》、《新建项目、改建项目、扩建项目环境控制程序》等14个环境保护管理制度，并将公司内车间、部门的环境管理工作纳入《经济责任、绩效考核、分配收入管理规定和考核办法》，实行环境保护一票否决。促使一批环境违法问题得到了处理。如，重庆钢铁集团股份有限公司等一批违法企业被依法立案处罚，四川峨边县等一批城市的污水处理厂得到了正常运行，并加快了污水管网的建设步伐和污水处理费的征收工作，四川德胜集团钢铁有限公司被追缴排污费181万元。

五是集中强化了环保政策法规宣传。提高地方政府、相关部门和企业负责人的环境意识，是做好环保工作的重要基础。中心在开展重点督查工作过程中，十分注重向地方政府、相关部门和企业宣传国家环保政策、法规、标准，传达环保工作的新要求和新形势。同时，借机介绍中心的职能职责，使地方政府和各有关方面对区域环保督查中心有了更加全面的认识和了解，扩大了影响。

 

推广重点督查模式的意义
■阅读提示
“以督为主”是区域环保督察工作的基本思路，“紧密互动”是提高督察效能的必然要求，“惩防并举”是提高督察效能的重要抓手。

建立重点督查模式、积极完善督查机制，有利于推动环保督查工作从“初始创业”阶段向“规范发展”阶段的转变，在探索环保新道路方面做出了有益的尝试。

(一)建立重点督查模式的意义。区域环保督查中心承担的“督查、协调、服务”职责，这就要求其督查工作必须围绕事关全国环保工作大局和影响本区域科学发展的突出环境问题开展。只有通过采取以点带面、查深查透、督办到位的工作方式，才能提高督查效能，才能完成好国家赋予的职能职责。

重点督查践行的“以督为主”应该是区域环保督查工作的基本思路。所谓“督”就是通过依法督促责任主体履行法定义务，促使地方政府、相关部门及企业切实担负起责任，搞好环境保护工作。只有这样，才能避免出现区域环保督查中心代替地方环保部门监管，更大程度发挥督查作用，起到事半功倍的效果。

重点督查实现的“紧密互动”是提高督查效能的必然要求，区域环保督查中心和地方是合作关系，要把发挥自身职能职责与调动地方积极性结合起来，充分相信和依靠地方，建立相互信赖的关系，实现优势互补，良性互动，形成合力，才能最大限度地发挥督查作用，共同推进环保工作。

重点督查强调的“惩防并举”是提高督查效能的重要抓手，“惩”就是对重大环境问题的处理决不手软，一查到底。“防”就是要督促解决制约环保工作根本性长期性的问题，建立长效工作机制，防患于未然，只有二者有机结合，才能使督查工作发挥更大的作用。

　　(二)重点督查的主要督查内容。围绕“十二五”环保工作“减总量、改质量、防风险”的总体要求以及区域经济社会又好又快发展的需要，区域环保督查中心应选择5方面开展重点督查:

一是围绕地区主要污染物总量减排工作开展重点督查。按照“十二五”主要污染物总量减排核算细则的要求，认真做好对所辖地区年度主要污染物总量减排工作的日常督查和半年、年度核查核算工作，围绕新增减排指标加强重点行业减排督查，推动所辖区域全面完成减排目标任务。

二是围绕重点区域流域环境管理情况开展重点督查。围绕推进实施国家“十二五”环境保护规划，加强对所辖地区部分重点区域流域污染防治及环境监管情况的专项督查，加大重点案件查办、环境执法稽查、排污收费稽查、环保核查现场检查和环境执法后督查力度，推动地方提高环境管理水平，解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题，改善区域流域环境质量。

三是围绕重点行业企业污染防治情况开展重点督查。精心遴选所辖区域在经济发展中发挥龙头作用和表率作用的行业和企业，采用多种形式，使重点行业和企业自觉接受环保部门的监管，环保部门切实加强对行业和企业的指导和服务，建立长效合作机制，督促行业和企业认真统筹谋划好企业发展与环保工作之间的关系，实现良性发展。

四是围绕地区环境风险防范开展重点督查。结合国家重点监控企业日常监督工作，加强对所辖地区环境安全、危险废物规范化管理、集中式饮用水水源保护等情况的专项督查。积极参与重特大及敏感性突发环境事件应急响应与调查处置的督查工作，继续推动地方建立跨区域环境污染纠纷协调机制，切实维护群众环境权益。

五是围绕所辖地区大开发大发展过程中环境保护情况开展重点督查。围绕所辖地区资源能源开发以及基础设施建设领域执行环境保护政策法规、落实生态保护措施的情况，加强国家审批建设项目“三同时”监督检查和竣工验收现场检查工作，推动地方严格环境准入、加大保护力度、服务发展转型，防止大开发大发展造成生态破坏和环境污染。

(三)重点督查的开展形式。区域环保督查中心应根据全国环境保护年度工作部署和督查工作要点，结合地区特点及实际，制订年度重点督查工作计划并组织实施。重点督查工作及处理意见应由主任办公会集体研究决定。每项重点督查均应根据工作计划制订工作方案，明确督查主题和目的，合理确定督查对象、手段和方法。

重点督查出发前应根据工作方案做好准备工作，包括相关法规、标准、政策资料的收集熟悉和取证设备、笔录的准备等，需要会同地方联合开展督查的，应提前沟通联系，并发出联合督查书面函，除有明确要求外，应告知督查对象、时间、内容、方式等。督查工作中，既要通过听取情况介绍、召开座谈会、查阅资料等方式了解地方政府和相关部门依法履行环境保护职责的情况，又要通过实地检查、现场取证、询问笔录等方式进行督查，确保督查工作及结果客观、真实、全面。

督查结束后，要及时对照督查主题和目的，对督查情况和收集取证的资料及时进行汇总分析，撰写督查或调研报告、工作简报，提出工作建议并附调查笔录等相关支撑材料报中心领导决策。督查发现重点环境问题及案件需要约谈督查对象、下达督查函或建议环境保护部下发监察通知书、实施处罚、挂牌督办、实施区域流域行业限批等时，必须及时提交中心主任办公会研究决定处理意见。

作者为环境保护部西南环境保护督查中心主任

 

 

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