摘 要：生态补偿机制在我国的实施面临许多困难和制约因素，其中生态补偿主体利益缺乏法律保障，退耕还林还草中农牧民权益受损害的问题尤为突出。基于社会公平性的要求，我们不能在追求乃至实践重要生态区域外部经济性的同时忽视当地民众的生存与发展。应将生态补偿问题寓于立法之中，确立法律在社会生活中的最高权威，从法律上明确补偿主体和受偿主体的权利义务，逐步建立责权利相一致的规范有效的生态补偿机制。
　　关键词：生态环境，补偿机制，退耕农，权益保障

　　生态产品在很大程度上属于公共产品，由于消费中的非竞争性往往导致“公地的悲剧”——过度使用，由于消费中的非排他性往往导致“搭便车”心理——供给不足。政府管制和政府买单是有效解决公共产品的机制之一，但不是唯一的机制。如果通过制度创新让受益者付费，那么，生态保护者同样能够像生产私人物品一样得到有效激励。基于此，1996年8月，《国务院关于环境保护若干问题的决定》中指出，要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制。但作为一种新型环境管理制度，我国现阶段生态补偿机制的推行还面临许多困难和制约因素，其中生态补偿主体利益缺乏法律保障，退耕还林还草中农牧民权益受损害的问题尤为突出，直接影响了生态补偿机制实施的效力。
　　一、问题分析：现行生态补偿机制的不足
　　西部大开发以来，国家就十分重视生态恢复和建设问题，启动了退耕还林、天然林保护、自然保护区保护、江河源区保护、生态移民等生态保护工程和活动，及时出台了生态补偿政策，并通过政府财政转移支付等手段，对退耕还林还草的农牧民予以补偿。生态补偿政策的实施，的确在一定程度上促进了各地生态环境的恢复与建设，取得了可喜的生态效益和社会效益，但同时也带来了一些问题。
　　（一）相关主体生态利益补偿明显不足
　　从理论上讲，生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。从目前我国的实际情况来看，由于在排污收费方面已经有了一套比较完善的法规，所以急需建立的是基于生态系统服务的生态补偿机制。[1]但从我国生态补偿的实践来看，由于忽视自然环境的生态价值，对生态系统服务功能的补偿目前只停留在理论探讨阶段。从退耕还林、退牧还草工程实施的效果看，许多重要生态区只能追求生态效益，实现部分社会效益，而经济效益却无法追求和实现，生态环境保护中投资与收益不能呈正相关性。[2]而就生态保护中相关主体（主要是退耕农）的利益补偿上，存在明显的补偿不足的问题。
　　就退耕还林而言，2002年国务院发布《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，对补偿标准作了适当调整，规定：“国家无偿向退耕户提供粮食、现金补助。粮食和现金标准为：长江流域及南方地区，每亩退耕地每年补助粮食（原粮）150公斤；黄河流域及北方地区，每亩退耕地每年补助粮食（原粮）100公斤。每亩退耕地每年补助现金20元。”农民在退耕还林中的直接成本包括因退耕而造成的钱粮损失和还林（草）中必须支付的种苗费、管护费及劳动力成本等。现有的补偿标准只体现了因退耕而造成的钱粮损失及较低的一部分种苗费补助，而对管护费及劳动力成本都没有相应的补助。种苗补助整体偏低，难以满足营造高质量的林分要求；而林木管护没有相应的资金来源保障，群众得不到经济利益，使得管护问题日益突出。
　　退耕还林（草）工程的主要目的在于改变土地农业经济用途为林业生态用途的性质，在这个过程中，退耕农必定有一部分经营利润的损失，现有的补偿标准也难以反映着一部分损失。按照“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的政策原则，谁的生态公益林多谁的建设任务就重，谁就要被迫拿出更多的资金投入生态公益林的建设。这对于经济发达地区而言，他们在生态建设上往往具有资金优势；对经济落后地区而言，无疑是一个困难。如三江源地区，由于自然条件的严酷，林木构成多以生态公益林为主，而生态公益林无经营收入，在退耕的过程中，退耕农实际上承担了经营利润损失的这部分成本。生态补偿的不足，必然使当地农牧民生计受到影响，削弱农民退耕的积极性，加大退耕还林工程实施的难度。
　　（二）补偿期限具有很大的政策不确定性
　　退耕还林（草）政策对补偿期限的规定是十分清楚的，即 “国家每年根据退耕地面积核定各省（自治区、直辖市）退耕还林还草所需粮食和现金补助总量。粮食和现金的补助年限，先按经济林补助5年，生态林补助8年计算，到期后可根据农民实际收入情况，需要补助多少年再继续补助多少年”。但在实际执行中也存在一些问题。
　　首先，补助期限的界线十分模糊。理论上可将生态补偿期分为广义与狭义，广义的生态补偿期包括工程建设期和工程效益期两个阶段，狭义的生态补偿期则专指工程效益收获期，是工程建设期的延续期。实践中，生态补偿的工程建设期及工程效益收获期的起止时间均无明确规定，而且5年或8年的补助期满后，由谁来承担补偿、补偿什么及补偿多少等都是含糊不清的，具有很大的政策不确定性，使得地方政府及退耕农缺乏稳定的预期。
　　其次，补偿期过短的问题比较突出。由于自然环境条件以及树种生态属性的差异，不同地区、不同树种成林时间不完全相同。如在三江源这样的高寒地区，植被生长极其缓慢，林木成材及牧草恢复的时间需要十几年或几十年不等，在短短的5-8年间难以进入工程效益收获期。此外，受自然资源禀赋、社会经济条件、相关支持产业及技术水平的制约，要在5-8年的时间里，从根本上改变传统农牧产业结构，形成新型替代产业，其难度可想而知。如果多数退耕农并不能在退耕地上形成新的收入来源，无法在短时间内寻找到稳定可靠的经济点，那么生存矛盾就会大范围地凸现，对政府补助的依赖性就会越来越强。因此，国家生态补偿期限的长度应根据工程区树种成林时间长短科学确定，而不应当强行统一规定5－8年补偿期，更不能简单地以退耕农户是否恢复原有的经济收入水平这一不确定的标准来决定政府补偿期限的长短。
　　（三）社会保障没能有效地成为补偿机制不足的补充
　　退耕还林(草) 工程最终是要解决林草植被的恢复问题，而植被的破坏和生态失衡失调则是由于人类为满足生存和不断增长的物质文化生活需要所造成的。因此，不从根本上解决农民的永久性生存问题，我们的退耕还林能走多远是值得思考的。目前由于缺乏以农民为主体的深入和系统的研究，农牧民因生态环境保护的需要而作出的利益牺牲很难通过现有的社会保障体系解决。这是一个很实际的问题，为保护生态环境而失地的农牧民经移民搬迁到小城镇后，就面临着交通、医疗、入学、就业等具体问题。这些问题得不到解决时，就会引发严重的社会问题。如三江源区生态环境保护中，通过封山育林、退牧还草等措施，有相当一部分牧民群众会集中搬迁到城镇所在地，这将给当地带来人口、就业、就学、治安等方面的巨大压力。而三江源区地处偏远，交通不便、经济落后、生活贫困，市场发育程度低，产业结构单一，社会依赖性强，缺乏发展后续产业的空间。由于缺乏后续产业的支持，搬迁定居后，许多牧民没有找到替代生计，基本生活来源不能解决，导致他们基本生活水平的降低，同时给当地还带来严重的社会治安方面的问题。退耕还林补偿结束后，这成为复垦的潜在威胁。因此，退耕还林（草）等生态保护政策实施的最终评价体系，不能仅仅依靠各级政府的经济指标，而应与农民的生活来源和经济增长替代模式相结合，通过有效的社会保障机制，保证退耕农牧民的基本生活水平。只有这样，才能使政府和农户的目标和预期利益相重合，生态保护的效益才得以体现。
　　二、 反思与检视：生态补偿机制的现代价值缺位
　　（一）缺乏灵活多样的补偿方式
　　建立源区生态补偿机制的法理基础之一是外部性理论。经济学中解决外部性的基本思路是让外部不经济性内部化，通过制度安排将经济主体活动所形成的社会收益或社会成本转化为私人收益和私人成本。[3]也即由国家制定环境法律，以行政控制标准的形式规定活动者产生外部不经济性的允许数量和方式；或者由国家通过价格、税收、标志、抵押金、补助金、保险、信贷和收费等手段迫使生产者或消费者把他们产生的外部费用纳入其经济决策之中。
　　但目前我国生态补偿方式比较单一，资金渠道主要以中央财政转移支付为主，而且以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式；资金的使用受到严格的限制，不能因时因地灵活地变通。投入主要以国家为主，地方投入较少；有限的资金主要以毛毛雨的形式，分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费。由于没有建立良性投融资机制，其他融资途径如发行国债、生态环境建设彩票、利用外国政府和国际金融组织贷款，以及采取财政贴息、低息、投资补贴、减免税收等政策，诱导民间资本参与等手段的利用很不充分。
　　（二）缺乏对退耕农的人文关怀
　　在我国生态保护与建设中，许多贫困山区农（牧）民为保护中国生态安全付出了贫困的代价。在退耕还林或退牧还草后，失地农牧民的身份在法律上缺乏明确的界定。若称其为农民，却无土地；若称其为工人，则城市的社会保障制度却对他们无从适用。这种尴尬的地位导致退耕农生活权益的损害。就目前我国的现状而言，无论家庭规模怎么变化，从农（牧）民的收入来看，绝大多数的农（牧）民还是依赖土地收入。可以说，农村的土地具有社会保障的功能。[4]而国家作为政策的制定者更多关心的是退耕还林所带来的生态效益和社会效益；退耕农作为具有自利性的个人更多关注的却是弃粮种树时经济利益的得与失，因为退耕还林是以牺牲部分农民赖以维持其生存的土地为代价的。实际上对那些经济落后的地区而言，退耕还林使得人地矛盾更加突出。虽然国家有粮食或现金补助，但补偿数量难以解决农民的生计问题。[5]
　　基于社会公平性的要求，我们不能在追求乃至实践重要生态区外部经济性的同时忽视当地民众的生存与发展。相反，在进行这项事业时，应当把当地民众的生存与发展置于首位，对他们在生态环境保护和建设中做出的特殊牺牲给予必要的补偿。补偿的本意在于，因公益之必要，对经济上遭受特别牺牲者进行调解之补偿，以实现公平正义之理想，而期待法律生活之安定，以达到为私有财产与公共利益之调和的目的。[6]否则，我们的事业将毁于我们对社会发展的浅层次认识上。
　　（三）缺乏生态补偿的制度支撑
　　生态补偿机制的建设涉及到公共管理的各个层面和各个领域，关系复杂，头绪繁多，需要相关制度的支撑，如生态服务功能价值评估技术制度、生态环境税费制度、生态环境保护的公共财政体制、生态保护的产业化政策、重要生态功能区保护制度、自然资源核算和绿色GDP核算制度等。目前这方面的研究基础薄弱，我国的公共财政尚未真正形成；关于财政投资效益评估方面的理论研究还未广泛开展；而生态环境建设领域开展监理制度尚属新生事物。理论研究的滞后导致生态补偿政策制定中重要制度缺失，从而在实践中造成补偿形式单一、补偿标准不科学及补偿不足等问题，客观上制约了我国生态补偿机制的建立和实施。
　　三、制度构建：完善生态补偿机制的进路
　　生态补偿机制建立需要相关领域、相关学科的支持，而其中的关键是相关法律的保障，因为生态补偿实质上涉及到资金再分配和财政再分配的问题，有可能影响既得利益者的利益，没有法律作为后盾，具体实践工作很难实现。[7]在我国，生态保护主体的利益补偿一直是缺乏生态学、经济学和法律解说的个体性行政措施，[8]因此，生态补偿的立法已成为当务之急，应将生态补偿纳入法制轨道，对生态补偿涉及到的主要问题从法律上做出明确的规定。
　　（一）明确利益相关者的责权利
　　生态补偿机制实质上是一种利益协调机制，而对社会利益冲突的制度协调中，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协调，可以有效地降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。将生态补偿问题寓于立法中，确立法律在社会生活中的最高权威。这样，我们才能真正建立起稳定的交易秩序，以稳定生态环境保护的预期。
　　生态补偿问题由法律界定和规范包括两个方面，一方面，将业已存在的、尚未纳入法律调整范围的自然资源占有和使用关系上升为法律关系，以法律巩固现有的事实秩序。另一方面，直接通过立法或修改法律明确自然资源开发、利用及其补偿的关系，从法律上确定生态补偿法律关系的特定主体，明确补偿主体和受偿主体的权利义务，将各利益相关方的权利义务边界准确地界定下来，以形成新的秩序。具体地说，首先要完善保护农民土地经营权的法律规范，要妥善处理好退耕还林还草中与农牧民签订的土地承包经营合同关系，并在法律允许的范围内，尊重退耕农种植的多样化和决策的自主权，为退耕还林还草及相关生态建设工程的顺利实施营造一个良好的法治环境。其次，要切实维护好广大群众的参与权、知情权、监督权，这对确保退耕还林等生态工程的顺利进行至关重要。同时，确定中央与地方在生态补偿中的责任，明确其作为补偿主体的责任赔偿机制，逐步建立责权利相一致的规范有效的生态补偿机制。
　　（二）建立退耕农社会保障体系
　　要调动农牧民参与生态环境保护的积极性，就必须考虑和关注他们的实际利益。如果国家的制度安排忽视了对退耕农基本经济利益的保障，那么伴随而来的必然是退耕农保障自身经济利益目标与政府追求生态效益目标的相互冲突。如果经济补偿政策对退耕农不能形成长期的激励，那么退耕还林、退牧还草政策就不可能长期有效地执行下去，农民甚至还会毁林复耕，退耕还林的成果尽可能毁于一旦。[9]鉴于此，在构建生态补偿机制时应充分考虑退耕农利益保障问题，明确将退耕农社会最低保障制度纳入法律体系，完善农村牧区养老保险制度、医疗保险制度，使其在就业、医疗、入学、养老保险等方面与城市居民享有同等待遇，切实解决其“人口”的吃饭问题、“牲口”的放牧问题和“灶口”的烧柴问题，实现生态与经济的协调发展，这才是解决问题的关键。
　　（三）健全生态补偿融资机制
　　逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制，既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资。应将中央专项财政转移支付制度以法律的形式固定下来，并积极探索多渠道多形式的生态补偿方式，积极利用国债资金、开发性贷款，以及国际组织和外国政府的贷款或赠款，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子，努力形成多元化的资金格局。其中，由政府有关部门牵头建立退耕还林（草）补偿基金是可行之路。补偿基金的来源可由国家预算拨款、社会机构投资、个体捐资、发行生态彩票、接受国际机构捐赠等。基金建立后，按市场化方式运作，参与证券市场流通，实现基金增值。
　　（四）构建有效的生态补偿制度
　　立法的目的必须通过具体法律制度的实施得到贯彻和落实，因此，科学合理的法律制度构建及制度创新是生态补偿立法的重要方面。生态补偿机制是自然资源有偿使用制度的重要内容之一。自然资源有偿使用制度包括两层含义：一是自然资源作为资源性资产，具有经济价值和生态价值，使用权人向其所有权人支付一定的费用，这是所有权人实现其经济利益的方式；二是对生态环境做出努力并付出代价者理应得到相应的经济补偿，而生态受益人也不能免费使用改善了的生态环境，应当对其进行补偿，[10]因此，生态补偿立法中，应对自然资源的产权制度、自然资源价格制度、生态保护的激励机制、环境工程建设监理制度等在法律上做出明确规定。如在退耕还林中，法律应当准确地界定生态公益林的范围、面积、权属，把已经确认的公益林进行具体的现地区划，按林种类型逐一落实到山头地块，签订现场界定书，做到地类、权属清楚，事权划分和经营主体明确。同时法律应规定公益林经营主体享有收取生态补偿费的权利，以保证生态补偿政策得到实施。
　　利用经济手段调整经济社会发展与生态保护关系的思想，在1992年联合国《里约环境与发展宣言》及《二十一世纪议程》中是这样表述的：在环境政策制定上，价格、市场和政府财政及经济政策应发挥补充性作用；环境费用应该体现在生产者和消费者的决策上；价格应反映出资源的稀缺性和全部价值，并有助于防止环境恶化。由此，生态环境补偿问题开始被更多国家认识并付诸实践。目前在建立我国生态补偿机制上虽然面临种种困难，但我们仍应以积极的态度，从可持续发展的战略高度对我国建立生态补偿机制进行系统的审视与研究，这也是进一步落实科学发展观、促进区域协调发展和人与自然和谐的重要步骤。
 

 

上一篇: 许多税当减，但环保税应该加

下一篇: 建立海洋生态损害赔偿制度